EXCLUSIV. Casa de avocatură Stratulat, Albulescu & Asociații: ”O suspendare intempestivă a acestor PUZ-uri reprezintă o ingerință nejustificată în dreptul de a realiza o activitate economică, garantat de Constituția României”

De câteva zile, la nivelul Capitalei se desfășoară un adevărat ”Război al PUZ-urilor de sector”, după ce Primarul General Nicușor Dan a inițiat un demers prin care solicită Consiliului General al Municipiului București să suspende hotărârile prin care aceste Planuri Urbanistice Zonale au fost aprobate.

Decizia intempestivă luată de Nicușor Dan a stârnit reacții din toate domeniile, arhitecți, economiști și avocați spunând că există pericolul ca proiecte mari de investiții să fie blocate, Bucureștiul aflându-se – pentru o perioadă de 2 ani – în pericolul unui blocaj economic și social cu efecte negative considerabile.

GÂNDUL.RO a prezentat, ÎN EXCLUSIVITATE, toate etapele acestei ”bătălii” care va avea punctul culminant vineri – 26 februarie – în ședința Consiliului General al Municipiului București, atunci când consilierii generali vor aproba sau nu inițiativa lui Nicușor Dan.

Până la deznodământul de vineri, însă, GÂNDUL.RO publică, ÎN EXCLUSIVITATE, un punct de vedere al unei dintre cele mai cunoscute case de avocatură din România, Stratulat, Albulescu & Asociații.

Punctul de vedere este adresat Consiliului General al Municipiului București, iar reprezentanții cunoscutei case de avocatură analizează, punctual, toate implicațiile acestei eventuale suspendări a hotărârilor prin care Planurile Urbanistice Zonale au fost aprobate.

”Nerespectarea condițiilor Art. 7 Alin. 13 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică”

Potrivit art. 7 alin. 13) din Legea nr. 52/2003, „ (13) În cazul reglementării unei situații care, din cauza circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedura de urgență prevăzută de reglementările în vigoare”.

Casa de avocatură Stratulat, Albulescu & Asociații precizează că ”prin raportare la preambulul Proiectelor aflate în dezbatere, nu se justifică adoptarea măsurii în condițiile prevăzute de art. 7 alin. 13), dat fiind că nu sunt argumentate circumstanțele excepționale ce ar impune adoptarea unor soluții imediat, după cum nici nu se justifică un caracter proporțional al măsurii de suspendare, față de efectele pe care o astfel de măsură le-ar produce, dată fiind procedura urgentă în care se propune adoptarea lor.

O hotărâre a CGMB ar trebui să includă într-un mod transparent și predictibil pentru orice cetățean motivele pentru care măsura se adoptă în procedură de urgență, considerentele ce reclamă pretinsa adoptare de soluții imediate, precum și în ce ar consta eventuala atingere adusă interesului public, care, de altfel, nu se regăsesc în preambulul niciunui Proiect. Aceste motivări ar trebui exprimate în concret și în particular în cuprinsul fiecărui Proiect, care ar trebui însoțit de anexele – documentația tehnică la care se face referire în preambulul său, pentru ca orice persoană interesată să le poată evalua și pentru ca în eventualitatea atacării actelor prin care se adoptă Proiectele, o instanță să poată evalua în mod corect îndeplinirea condițiilor art. 7 alin. 13) din Legea nr. 52/2003”.

”Așadar, o astfel de măsură excepțională cum este suspendarea nu poate fi adoptată în procedură de urgență, decât în situații bine caracterizate, ce nu se regăsesc în motivarea Proiectelor, astfel încât nu permit verificarea transparentă a condițiilor speciale ce ar fi condus la necesitatea adoptării acestora, nici de către decidenți, nici de către destinatarii acelor acte”

CGMB nu are atribuții speciale privind adoptarea unor hotărâri menite să suspende hotărâri anterioare ale CGMB

”Efectul principal al adoptării Proiectelor ar fi suspendarea executării Hotărârilor CGMB anterioare de aprobare a PUZ-urilor în discuție, ce ar echivala cu o veritabilă suspendare a executării unor acte administrative.

În susținere, arătăm că în literatura de specialitate s-a reținut că „[o]bligaţia de executare pentru actele administrative poate să înceteze fie în mod temporar, fie în mod definitiv. Încetarea temporară a obligaţiei de executare a actelor administrative constituie o suspendare a executării lor[1]”.

”Or, în astfel de situații în care se urmărește suspendarea executării unui act administrativ, atributul dispunerii acestei suspendări aparține exclusiv instanței de judecată, care analizează în concret îndeplinirea anumitor condiții reglementate de Legea nr. 554/2004, astfel cum rezultă din practica judiciară anexată”

Ce spune Înalta Curte de Casație și Justiție

„Din dispoziţiile art. 14, cât şi din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională care poate surveni exclusiv atunci când acest lucru este prevăzut expres în lege – suspendarea de drept ope legis – ori, când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege – suspendarea la cererea persoanei vătămate.

Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ. În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/ sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/ şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. De asemenea, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiţie inexistentă în cazul de faţă. Iminenţa producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată. îndeplinirea condiţiei referitoare la paguba iminentă presupune administrarea de dovezi care să probeze iminenţa producerii pagubei invocate, sub acest aspect fiind lipsite de relevanţă simplele afirmaţii făcute” (I.C.C.J., secţia de contencios administrativ şi fiscal, decizia nr. 442 din 30 ianuarie 2013, www.scj.ro).

”Termenul de suspendare de 2 ani de zile este ale în mod arbitrar”

”De altfel, suspendarea dispusă de instanța de judecată este aplicabilă temporal până la momentul soluționării unei cereri privind legalitatea actului administrativ, însă în cazul Proiectelor, termenul de suspendare de 2 ani de zile este ales în mod arbitrar, fără o justificare obiectivă sau o motivare care să poată fi în vreun fel justificată prin studii tehnice ori printr-un proiect care să arate în mod predictibil cât ar dura lucrările de organizare și adoptare a PUG”, avertizează avocații casei de avocatură Stratulat, Albulescu & Asociații.

”Este relevant și faptul că CGMB nu are stipulate în mod expres prerogative legale care să îi permită suspendarea propriilor hotărâri, pe care de altfel nici nu le menționează ca temeiuri pentru adoptarea Proiectelor. În acest sens, doctrina relevă că posibilitatea ca autoritatea emitentă să își suspende propriul act administrativ există doar în ipoteza în care există un text normativ special care să permită acest lucru autorității respective, text neidentificat în cazul CGMB:

„În primul rând, suspendarea executării actelor administrative o poate dispune organul de la care emană. Dacă norma juridică prevede expres această posibilitate, nu se pune nici o problemă[2]”.

”Un argument suplimentar în sprijinul imposibilității CGMB de a își suspenda propriile hotărâri este acela că în temeiul art 129 alin 6 lit c) din Codul administrativ,  Consiliul local „c)avizează sau aprobă, în condiţiile legii, documentaţiile de amenajare a teritoriului şi urbanism ale localităţilor;” Or, așa cum se poate observa, atribuțiile consiliului se limitează la avizare/aprobare, nicăieri în norma juridică indicată nu se arată în mod expres că CGMB ar avea dreptul de a suspenda propriile hotărâri.

În plus, prin raportare la 123 alin 5 din Constituție ce prevede că „atacarea de către prefect a unui act al consiliului local, cel județean sau al primarului atrage suspendarea de drept a actului dedus judecății”, per a contrario această prerogativă nu aparține consiliului în calitate de emitent al actului”

Casa de avocatură Stratulat, Albulescu & Asociații

”CGMB nu este scutit de justificarea unor condiții speciale pentru a dispune suspendarea propriului său act administrativ”

”Chiar în situația improbabilă în care am accepta posibilitatea ca CGMB să poată dispune suspendarea propriilor hotărâri, ce se constituie în acte administrative, o astfel de măsură trebuie să survină pe fondul unei analize atente a legalității adoptării acelor acte și a efectelor potențial vătămătoare ale acestora, realizate prin consultarea adecvată a publicului, ce lipsește în prezenta procedură.

De vreme ce legiuitorul a impus condiții atât de drastice pentru dispunerea suspendării executării unui act administrativ în cadrul unei proceduri în instanță, conform cele arătate la punctul II de mai sus, aceste condiții trebuie să se regăsească și în situația în care suspendarea ar fi dispusă de către organul emitent.

Această teză a necesității îndeplinirii condițiilor speciale se justifică și potrivit  art. 66 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative–republicată în  Monitorul  Oficial  Partea  I–nr.777  din  25 august 2004–„în  cazuri speciale aplicarea unui act normativ poate fi suspendată printr-un alt act normativ de acelaşi nivel sau de nivel superior”.

”Invocarea unor decizii judecătorești limitativ aplicabile în anumite cazuri, precum și a unor analize realizate de Consiliul General sau a diverselor rapoarte realizate de arhitectul-șef nu sunt în sine suficiente pentru a justifica această ingerință a suspendării actelor, în scopul includerii Proiectelor în acele cazuri speciale la care se referă art. 64 din Legea nr. 24/2000”

Casa de avocatură Stratulat, Albulescu & Asociații

”Absența predictibilității măsurii de suspendare urmărită prin adoptarea proiectelor”

”Hotărârile de adoptare a PUZ-urilor, a căror suspendare se urmărește, nu constituie simple acte administrative care nu au produs efecte, ci reprezintă acte administrative normative ce au intrat deja în circuitul civil, creând față de persoanele interesate o speranță legitimă că pot realiza investiții și pot construi în limitele dictate de respectivele PUZ-uri, despre care în doctrină[3] s-a reținut că pot deroga de la un PUG, argument susținut și de Legea nr. 350/2001 ce permite ca acesta să deroge de la planul urbanistic general sau să modifice un alt plan urbanistic zonal, precizează Casa de avocatură Stratulat, Albulescu & Asociații în ounctul de vedere transmis către CGMB și prezentat, ÎN EXCLUSIVITATE, de GÂNDUL.RO.

Astfel, potrivit art. 47 alin. 1 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, planul urbanistic zonal este „instrumentul de planificare urbană de reglementare specifică, prin care se coordonează dezvoltarea urbanistică integrată a unor zone din localitate, caracterizate printr-un grad ridicat de complexitate sau printr-o dinamică urbană accentuată. Planul urbanistic zonal asigură corelarea programelor de dezvoltare urbană integrată a zonei cu Planul urbanistic general.”

În Anexa nr. 1 a legii sunt prevăzute categoriile de documentații de amenajare a teritoriului și de urbanism, și competențele de avizare și aprobare a acestora. În cadrul Anexei, se menționează că planul urbanistic zonal este avizat și aprobat, după caz, în funcție de zona de referință, de autoritățile publice: Ministrul Transporturilor, Consiliul General al Municipiului București, Consiliul local, Consiliul județean etc.

Atât în privința hotărârilor consiliului local, respectiv ale Consiliului general al Municipiului București, cât și în privința PUZ-urilor, practica judiciară[4] relevă caracterul acestora de acte administrative cu caracter normativ. Or, acest caracter normativ imprimă și o obligație de previzibilitate în elaborarea hotărârilor CGMB, în conformitate cu art. 23 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în scopul stabilității soluțiilor legislative”.

”Lipsa de previzibilitate în elaborarea actelor normative, ce se aplică prin analogie și în cazul unor acte administrative cu caracter normativ, a fost sancționată și prin deciziile Curții Europene a Drepturilor Omului ce a accentuat relevanța asigurării respectării cerinței de previzibilitate a legii, instituind în acest sens și o serie de repere pe care legiuitorul național trebuie să le aibă în vedere pentru asigurarea acestor exigențe, repere aplicabile și autorității administrative emitente”

”Prin aceste puncte de referință, Curtea Europeană[5] a subliniat necesitatea corelării principiului securității juridice cu cel al încrederii legitime, ce impune ca legislația să fie clară și predictibilă, aspect ce are un impact deosebit și în situațiile în care autoritatea emitentă decide unilateral, fără realizarea unor consultări adecvate, sistarea în procedură urgentă a propriilor acte administrative cu caracter normativ, care până la acel moment au fost percepute de către destinatarii săi ca fiind deplin aplicabile.

Or, după cum se poate observa, adoptarea unui PUZ creează în mod legitim impresia legalității realizării unor construcții potrivit coordonatelor menționate în PUZ, aspect ce se răsfrânge direct asupra investițiilor preconizate în proiectele imobiliare derulate de persoanele interesate, mai precizează reprezentanții casei de avocatură”.

”O suspendare intempestivă a acestor hotărâri de adoptare a PUZ-urilor, realizată de o entitate fără autoritate legală expresă în acest sens, în cadrul unei proceduri inadmisibile față de neîndeplinirea condițiilor excepționale ale art. 7 alin. 13 al Legii nr. 52/2003, nu reprezintă decât o ingerință nejustificată în dreptul pe care persoanele interesate îl au garantat prin Constituție de a realiza o activitate economică, conform art. 45 din Constituția României și cauzează instabilitate legislativă și economică”

Casa de avocatură Stratulat, Albulescu & Asociații

NELEGALITATEA APLICĂRII PROIECTELOR CU EFECT RETROACTIV. AFECTAREA DREPTURILOR DEJA CÂȘTIGATE

Articolul 2 din cuprinsul Proiectelor prevede că pe perioada de suspendare a hotărârilor de aprobare PUZ, „certificatele de urbanism și autorizațiile de construire/desființare emise de Primarul Municipiului București și de primarii sectoarelor Municipiului București vor respecta prevederile documentațiilor de urbanism anterioare. (2) Prevederile alin. (1) se aplică inclusiv certificatelor de urbanism și autorizațiilor de construire/desființare aflate în curs de emitere la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri”.

Altfel spus, atât certificatele de urbanism, cât și autorizațiile aflate în curs de emitere la data intrării în vigoare a Proiectelor (5 martie 2021), dar și autorizațiile de construire deja emise, vor trebui să respecte documentațiile de urbanism anterioare, nu cele valabile la data emiterii lor.

Însă, această soluție este una profund ilegală și încalcă caracterul constituțional al neretroactivității legii, întrucât:

• articolul 15 alin. (2) din Constituție stabilește că „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile”
• articolul 54 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative prevede că: „Dispoziţiile tranzitorii trebuie să asigure, pe o perioadă determinată, corelarea celor două reglementări, astfel încât punerea în aplicare a noului act normativ să decurgă firesc şi să evite retroactivitatea acestuia sau conflictul între norme succesive.”

De altfel, pentru adoptarea acestei măsuri intermediare de aplicare a documentațiilor de urbanism anterioare nu a fost menționat un temei legal, cel mai probabil întrucât acesta nu există. Propunerea de aplicare a documentațiilor de urbanism anterioare este la fel de arbitrară precum termenul de 2 ani preconizat pentru întinderea efectelor suspendării, ambele fiind menționate fără o bază legală, un studiu tehnic sau un proiect etapizat cu privire la adoptarea PUG, care să confere garanțiile specifice respectării principiului legalității și securității raporturilor juridice.

Or, inclusiv Curtea Constituțională s-a pronunțat prin Decizia nr. 9/1994 publicată în Monitorul Oficial nr. 326 din 25 noiembrie 1994 asupra importanței respectării principiului obligatoriu al neretroactivității legii: „După intrarea în vigoare a Constuţiei din anul 1991, neretroacvitatea a devenit un principiu constuţional şi deci nici legiuitorul nu poate adopta acte cu încălcarea lui. […] Consecinţele înscrierii principiului neretroacvităţii în Constuţie sunt foarte severe şi probabil, tocmai de aceea, soluţia aceasta nu se întâlneşte în foarte multe ţări, dar în acelaşi timp ridicarea la rangul de principiu constuţional se jusfică prin faptul că asigură în condiţii mai bune securitatea juridică şi încrederea cetăţenilor în sistemul de drept, precum şi datorită faptului că blochează nesocotirea separaţiei dintre puterea legislavă, pe de o parte, şi puterea judecătorească sau cea execuvă, pe de altă parte, contribuind în acest fel la consolidarea statului de drept.”

Totodată, prin Decizia nr. 55/2000 publicată în Monitorul Oficial nr. 59 din 2 februarie 2000, Curtea a statuat că „legea care dispune revizuirea drepturilor acordate prin acte emise anterior intrării în vigoare a acesteia are caracter retroactiv”.

”Așadar, Proiectele ce se doresc aprobate în ședința de vineri, 26 februarie 2021, conțin vicii de neconstituționalitate, întrucât, deși reprezintă un act normativ nou, acestea modifică starea legală anterioară cu privire la certificatele de urbanism și autorizațiile de construire deja emise, care ar trebui să își producă efectele prin raportare la documentațiile de urbanism valabile la data emiterii lor, având în vedere că aceste efecte au fost avute în vedere la data emiterii actelor și s-au produs înainte de intrarea în vigoare a Proiectelor, astfel încât nu mai pot fi modificate ca urmare a adoptării noii legi care trebuie să respecte suveranitatea legislației anterioare”

Casa de avocatură Stratulat, Albulescu & Asociații

”Proiectele ar trebui să se aplice doar situațiilor care se vor constitui după intrarea lor în vigoare”

Din aceste motive, pentru a fi constituționale, Proiectele ar trebui să se aplice doar situațiilor care se vor constitui după intrarea lor în vigoare (5 martie 2021), deși legalitatea acestora comportă alte discuții analizate în celelalte capitole.

Mai mult, prevederile Proiectelor sunt de natură să încalce inclusiv drepturile deja câștigate de către beneficiarii autorizatiilor de construire deja emise. Astfel, urmare a emiterii autorizatiei de construire de catre autoritatea competenta, dreptul de a edifica conform parametrilor mentionati in autorizatia de construire s-a nascut in mod valabil in patrimoniul beneficiarului autorizatiei. Mai mult, aceste acte au intrat în circuitul civil și au produs deja efecte juridice specifice. Astfel, beneficiarii de autorizatii de construire au efectuat investitii semnificative în vederea realizarii proiectelor imobiliare conform specificatiilor din autorizatiile de construire, care acum nu mai pot fi valorificate corespunzator.

De altfel, literatura de specialitate a afirmat că „teoria drepturilor câștigate asigură securitatea juridică deplină a drepturilor subiective civile, în special patrimoniale, definitiv dobândite de către persoanele fizice sau juridice, deoarece acestea nu mai pot fi răpite printr-o lege nouă” (Articol publicat sub titlul „Principiul neretroactivității legii civile – doctrina reflectată în jurisprudența Curții Constituționale” de Puskas Valentin, judecător la Curtea Constituțională și Ioana Marilena Chiorean, magistrat-asistent la Curtea Constituțională).

”În concluzie, forma propusă prin Proiecte aduce atingere principiului constituțional al neretroactivității legii și teoriei drepturilor câștigate, dezvoltatorii economici fiind în mod direct afectați, cu atât mai mult cu cât asupra valabilității actelor deja emise se poate pronunța doar o instanță, nu propriul emitent al actului prin nesocotirea principiilor menționate anterior”

Casa de avocatură Stratulat, Albulescu & Asociații

INOPOZABILITATEA JURISPRUDENȚEI INVOCATE PRIN PROIECTE

În cuprinsul Proiectelor se invocă anumite hotărâri judecătorești prin care instanțele ar fi (a) „suspendat parțial executarea HCGMB 49/31.01.2019 privind aprobarae PUZ Sector 3 București”, (b) „anulat HCGMB 49/31.01.2019 privind aprobarea PUZ Sector 3 București” și (c) „suspendat HCGMB nr. 68/14.0.2020 și nr. 336/14.08.2020 privind aprobarea PUZ Sector 6”, acesta fiind fundamentul juridic prin care se justifică necesitatea adoptării Proiectelor.

Însă acele hotărâri judecătorești reglementează alte situații juridice, fiind lesne de înțeles că (i) fiecare Sector al Municipiului București are propriile documentații de urbanism raportate la posibilitățile de construire, (ii) o hotărâre judecătorească este obligatorie și produce efecte numai între părți, fără a putea fi opusă terților, conform art. 435 alin. (1) Cod procedură civilă: „hotărârea judecătorească este obligatorie și produce efecte numai între părți și succesorii acestora”.

”Din aceste motive, adoptarea Proiectelor prin raportare la anumite hotărâri judecătorești care se aplică într-un caz particular nu poate fi invocată pentru a justifica aplicabilitatea acestora și în alte cazuri”

Casa de avocatură Stratulat, Albulescu & Asociații

–––––––––––––––

[1] Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2005.

[2] Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1970, pag.27.

[3] Ovidiu Podaru – „O PROBLEMĂ SIMPLĂ, COMPLICATĂ DE JURISPRUDENȚĂ: NATURA JURIDICĂ A DOCUMENTAȚIILOR DE URBANISM (PUG, PUZ, PUD)”, articol disponibil la

https://law.ubbcluj.ro/ojs/index.php/iurisprudentia/article/download/59/87?inline=1#_ftn32.

[4] A se vedea în acest sens Decizia nr. 1718/2013 a ÎCCJ, secția de contencios administrativ și fiscal (https://legeaz.net/spete-contencios-inalta-curte-iccj-2013/decizia-1718-2013),Incheiere nr. 3138/2010 din 16-nov-2010, Tribunalul Bucuresti, suspendare executare act administrativ – Contencios administrativ si fiscal.

[5] A se vedea cauzele Facini Dori c. Recre, 1994(3), Foto-Frost c. Hauptzollant Lübeck. Ost, 1987(4).