Magistrații CCR nu s-au înțeles pe OUG 13. Cum explică judecătoarea propusă de Iohannis că ordonanța e neconstituțională
CCR a respins sesizarea de neconstituționalite a OUG 13, depusă de Avocatul Poporului, motivând în esență că aceasta nu mai era în vigoare, fiind abrogată prin OUG 14 de pe 5 februarie, iar Curtea nu se poate pronunța decât pe acte normative aflate în vigoare. Sesizarea lui Ciorbea se deosebea de cele ale Președinției și CSM, prin faptul că oferea judecătorilor CCR să intre pe fondul OUG 13, evaluând constituționalitatea prevederilor care modificau Codurile Penale. Respingând sesizarea ca inadmisibilă, CCR nu a făcut astfel acest lucru.
Doi judecători CCR au făcut însă opinie separată față de colegii lor, arătând că sesizarea lui Victor Ciorbea trebuia admisă, iar OUG 13 declarată neconstituțională. Este vorba Stefan Minea, judecător propus de fostul PDL, și Livia Stanciu, propusă de președintele Klaus Iohannis.
Judecătorul Ștefan Minea admite că CCR nu se putea pronunța pe prevederile OUG 13, fiind un act normativ care nu mai era în vigoare, însă susține că CCR ar fi trebuit să se pronunțe pe aspectele extrinseci, adică pe modalitatea de adoptare a ordonanței. „Curtea ar fi trebuit să constate că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/2017 a fost adoptat cu încălcarea flagrantă a dispozițiilor art. 115 alin. 4 din Constituție”, scrie Minea, referindu-se la articolul care permite Guvernului să fie delegat de Parlament în a legifera prin ordonanțe de urgență.
Judecătoarea Livia Stanciu arată și ea că sesizarea trebuia admisă, pentru că la data pronunțării deciziei CCR nu exista o lege adoptată cu privire la OUG 14, care abroga OUG 13. „Ca urmare, oricare dintre variantele menționate (inclusiv posibila adoptare a unei legi de respingere a ordonanței de urgență abrogatoare, și efectele sale juridice) trebuiau avute în vedere de Curtea Constituțională, pentru corecta interpretare, în acord cu Decizia sa nr. 766/2011, a sintagmei „în vigoare”, cuprinsă în art. 32 din Legea nr.47/1992, în scopul de a elimina, pentru viitor, normele neconstituționale din cuprinsul actului criticat și a preveni astfel intrarea lor în vigoare”, arată Stanciu.
Judecătoarea merge și mai departe în opinia sa separată și analizează prevederile OUG 13, pe fond, ajungând la următoarea concluzie: „considerăm că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/2017 depășește intenția asumată de `punere în acord ` a dispozițiilor Codului penal cu decizii ale Curții Constituționale, punere în acord care ab initio este neconstituțională, câtă vreme s-a făcut prin ordonanță de urgență a Guvernului, iar nu prin lege, încălcându-se astfel dispozițiile art. 147 alin.(1) din Constituție, în interpretarea dată de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 415/2010, determinând, practic, o schimbare fundamentală a politicii penale, cu încălcarea plenitudinii de competență a Parlamentului”.
CITEȘTE AICI MOTIVAREA DECIZIEI CCR LA SESIZAREA AVOCATULUI POPORULUI
– Exceptarea de la infracțiunea de favorizare a făptuitorului a rudelor și afinilor până la gradul II
Livia Stanciu consideră că prin această adăugare la Codul Penal, „se operează o lărgire suplimentară, dincolo de voința legiuitorului primar, a sferei persoanelor care beneficiază de cauza specială de nepedepsire, cu `afinii până la gradul II`”.
„Examinând preambulul ordonanței de urgență criticate de Avocatul Poporului constatăm că această modificare a art. 269 alin. (3) din Codul penal nu este motivată în niciun fel. Este evident că nu poate fi reținută nicio situație extraordinară sau urgență care să fi determinat Guvernul să mai adauge o „listă” de beneficiari ai cauzei de nepedepsire pentru infracțiunea de favorizare a făptuitorului. De asemenea, niciuna dintre deciziile Curții Constituționale invocate ca justificare a modificărilor Codului penal nu se referă la această dispoziție legală”, arată Stanciu.
– Exceptarea emiterii, aprobării și adoptării de acte normative de la infracțiunea de favorizarea făptuitorului
Livia Stanciu consideră că „o asemenea reglementare pune în pericol existența statului de drept”.
„Față de această completare operată prin ordonanță de urgență a Guvernului, rezultă că, dacă ajutorul dat făptuitorului – în scopul împiedicării sau îngreunării cercetărilor într-o cauză penală, tragerii la răspundere penală, executării unei pedepse sau măsuri privative de libertate – este realizat prin emiterea, aprobarea sau adoptarea unui act normativ, nu se aplică normele care incriminează infracțiunea de favorizare a făptuitorului. O asemenea reglementare acreditează, de fapt, posibilitatea realizării unei favorizări a făptuitorului în modalitățile enunțate, ceea ce este inacceptabil într-un stat de drept, punând sub semnul întrebării întregul proces legislativ”, consideră judecătoarea Livia Stanciu.
– Modificările aduse infracțiunii de abuz în serviciu și abrogarea neglijenței în serviciu
Judecătoarea arată că prin decizia 405 din iunie 2016 a CCR, a fost arătată constituționalitatea incriminării faptelor de abuz în serviciu. „Curtea Constituțională nu a dezincriminat asemenea fapte, ci a dat doar o interpretare, în concordanță cu dispozițiile constituționale, a sintagmei `în mod defectuos`, sensul constituțional fiind `prin încălcarea legii`”, scrie Livia Stanciu.
„Or, prin noua reglementare a infracțiunii de abuz în serviciu, Guvernul a procedat la dezincriminarea parțială a infracțiunii, prin modificarea elementelor constitutive (stabilirea unei limite valorice a prejudiciului), a redus limitele de pedeapsă pentru varianta tip (de la 6 luni la 3 ani sau amendă, față de închisoarea de la 2 la 7 ani) și a redus drastic limitele de pedeapsă pentru varianta asimilată (închisoare de la o lună la un an sau amendă, față de închisoarea de la 2 la 7 ani), a eliminat pedeapsa complementară a interzicerii exercitării dreptului de a ocupa o funcție publică și a dezincriminat total infracțiunea de abuz în serviciu în cazul emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative”, arată Livia Stanciu.
Judecătoarea consideră că Guvernul a recurs la „totala reconfigurare” a abuzului în serviciu, „fără a avea nicio motivare în acest sens” sau cel puțin nu motivările oferite de decizia CCR din 2016. De fapt, spune Livia Stanciu, este vorba despre „o viziune diferită a Guvernului în privința apărării valorilor ocrotite prin incriminarea faptelor de abuz în serviciu”.
Astfel, ar fi fost încălcată Constituția și separarea puterilor în stat, pentru că legiferarea și stabilirea măsurilor de politică penală este atribuită Parlamentului, care este legiuitorul primar, nu Guvernului. Nici chiar Parlamentul nu poate legifera orice în materie penală, referitor la dezincriminarea sau incriminarea unor fapte, decât în limitele Constituției, consideră Livia Stanciu.
„De exemplu, astfel cum Curtea a mai statuat, Parlamentul nu poate proceda la eliminarea protecției juridice penale a valorilor cu statut constituțional, cum sunt dreptul la viață, libertatea individuală, dreptul de proprietate sau, ca în cazul analizat, demnitatea omului. Libertatea de reglementare pe care o are însuși Parlamentul în aceste cazuri se exercită prin reglementarea condițiilor de tragere la răspundere penală pentru faptele antisociale care aduc atingere valorilor prevăzute și garantate de Constituție. Or, tolerarea, prin stabilirea unor limite de pedeapsă foarte reduse, a unor acte săvârșite de reprezentanții funcției publice, în exercitarea funcției publice, cu atât mai evidentă în situația faptelor având ca scop restrângerea exercițiului unor drepturi de către aceștia, în baza propriilor prejudecăți ori atitudini discriminatorii, este contrară valorilor constituționale, subminând încrederea în principiile egalității și nediscriminării, precum și al preeminenței dreptului, principii fundamentale într-un stat de drept”, consideră Livia Stanciu.
Judecătoarea consideră că aceleași argumente se aplică și articolului prin care este dezincriminată neglijența în serviciu.
– Conflictul de interese
Livia Stanciu arată că la fel ca și în cazul modificărilor aduse infracțiunii de abuz în serviciu, OUG 13 „depășește cu mult `punerea în acord` cu decizia Curții Constituționale invocată”, care în 2015 cerea doar înlocuirea sintagmei „raporturi comerciale”, care nu mai este definită de legislația în vigoare.
„Prin modificarea operată însă, se înlătură nu doar referirea la această sintagmă, ci și la sintagmele `raporturi de muncă`, precum și `beneficiile de orice natură`. Or, în condițiile în care corupția și conflictele de interese au devenit reale provocări pentru statul de drept, menționate ca atare în documentele internaționale la care ne-am referit (a se vedea Criteriile statului de drept adoptate de Comisia de la Veneția), iar politica penală a statului român este de intensificare a luptei de combatere a acestui tip de fapte, modificarea reglementării infracțiunii de conflict de interese apare ca o veritabilă măsură de contracarare a acestei politici, în contradicție cu aceleași principii și norme constituționale menționate la punctele mai sus analizate”, scrie Livia Stanciu.
– Modificarea denunțului, în Codul de Procedură Penală
Prin OUG 13, Guvernul dorea limitarea valabilității denunțului penal și implicit a bonificațiilor juridice pentru denunțător la 6 luni de la comiterea infracțiunii.
„Considerăm că această limitare (și termenul scurt stabilit în acest sens) este excesivă, câtă vreme chiar legiuitorul a urmărit să incrimineze nedenunțarea unor infracțiuni (art. 266 din Codul penal – Nedenunțarea și art. 410 din Codul penal – Nedenunțarea unor infracțiuni contra securității naționale), noul text introdus fiind, din această perspectivă, necorelat cu prevederile Codului Penal. Limitarea în timp a acestui mod de sesizare determină Ministerul Public – ca autoritate chemată să sprijine activitatea de înfăptuire a justiției și ca autoritate publică ce reprezintă în activitatea judiciară interesele generale ale societății, apărând ordinea de drept, precum și drepturile și libertățile cetățenilor – să se afle în imposibilitatea de a descoperi și trage la răspundere penală autori ai unor infracțiuni de gravitate deosebită. Se obstrucționează astfel bunul mers al justiției”, arată Livia Stanciu.
CCR: Guvernul nu era obligat să ceară avizul CSM și a emis OUG 13 cu respectarea legii
Judecătorii CCR au constatat că Guvernul nu s-a aflat într-un conflict juridic de natură constituțională nici cu Parlamentul, așa cum a sesizat președintele Klaus Iohannis, nici cu puterea judecătorească, așa cum a sesizat Consiliul Superior al Magistraturii (CSM), atunci când a emis OUG 13. Sesizările vizau pe de o parte faptul că Guvernul a legiferat într-un domeniu care excede delegării legislative date de Parlament, dar și fără a justifica urgența acestor modificări, iar pe de altă parte și faptul că CSM ar fi trebuit să avizeze aceste modificări, iar Guvernul, deși a cerut avizul CSM, a adoptat OUG 13 în aceeași zi.
„Curtea constată că decizia Guvernului de a adopta Ordonanța de urgență nr. 13/2017 (…) nu poate fi calificată ca un act de arogare a unor puteri, atribuții sau competențe care, potrivit Constituției, aparțin Parlamentului. Este evident că Guvernul exercită în acest fel o competență proprie prevăzută în mod expres de prevederile art. 115 din Legea fundamentală”, arată CCR în motivarea deciziei sale.
Curtea a respins și argumentul lui Klaus Iohannis că prin adoptarea OUG 13 s-ar fi nesocotit poporul care urma să se pronunțe la referendumul convocat de el.
„În ceea ce privește susținerea Președintelui României, potrivit căreia în contextul iminenței exercitării în mod direct a suveranității naționale de către corpul electoral prin referendumul de interes național pe tema continuarea luptei împotriva corupției și asigurarea integrității funcției publice, referendum a cărui procedură a fost inițiată la data de 24 ianuarie 2017, decizia Guvernului de a adopta Ordonanța de urgență nr. 13/2017 reprezintă o conduită abuzivă, ce urmărește obținerea unor efecte penale mai favorabile înainte ca poporul să aibă posibilitatea să se exprime, și golește de conținut punctul de vedere al Parlamentului pe care acesta trebuie să-l exprime potrivit art. 90 din Constituție, Curtea constată că aceste aspecte excedează cadrului procedural în care se analizează existența unui conflict juridic de natură constituțională între Guvernul României și Parlamentul României”, arată motivarea CCR.
În ce privește sesizarea CSM, legată de faptul că actul ar fi trebuit să fie avizat de ei, CCR a respins acest argument: „Curtea reține că Guvernul nu are obligația constituțională sau legală de a solicita avizul Consiliului Superior al Magistraturii în alte materii decât activitatea autorității judecătorești, iar Consiliul Superior al Magistraturii nu are abilitarea legală de a emite un astfel de aviz”.
„Curtea a statuat că orice altă interpretare dată sintagmei acte normative ce privesc activitatea autorității judecătorești ar determina o extindere a competențelor Consiliului Superior al Magistraturii care nu s-ar întemeia pe criterii clare și previzibile, deci ar fi arbitrară. Astfel, acceptând susținerea autorilor obiecției de neconstituționalitate, potrivit căreia omisiunea de a supune avizării Consiliului actul normativ prin care se aduc modificări Codului penal ar contraveni rolului său constituțional de garant al independenței justiției, s-ar accepta implicit teza conform căreia solicitarea avizului Consiliului Superior al Magistraturii ar fi obligatorie în cadrul elaborării tuturor actelor normative. În măsura în care orice lege este susceptibilă a genera o situație conflictuală, care ar determina învestirea unei instanțe judecătorești cu soluționarea litigiului, s-ar putea concluziona că toate actele normative privesc activitatea autorității judecătorești. Or, dincolo de lipsa de fundament logic și juridic a unei astfel de interpretări, împrejurarea creată ar conduce la situația în care Consiliul Superior al Magistraturii ar îndeplini competențe similare celor ale Consiliului Legislativ”, arată CCR în motivare.
CCR arată în motivare că Parlamentul și, prin delegare legislativă, Guvernul „au competența de a institui, modifica și abroga norme juridice de aplicare generală”. Pe de altă parte, „instanțele judecătorești, Ministerul Public și Consiliul Superior al Magistraturii, componente ale autorității judecătorești (…), au misiunea constituțională de a realiza justiția, în temeiul art.126 alin.(1) din Legea fundamentală, adică de a soluționa, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor lor subiective, de a reprezenta interesul general al societății și de a apăra ordinea de drept, în activitatea judiciară, în temeiul art. 131 alin.(1) din Constituție, respectiv de a realiza rolul de garant al independenței justiției, în temeiul normei constituționale cuprinse în art.134 alin.(4), și nicidecum un rol în activitatea de elaborare a actelor normative, prin participarea la procedura de legiferare”.
CITEȘTE AICI MOTIVAREA CCR PENTRU SESIZĂRILE PREȘEDINTELUI ȘI CSM
Livia Stanciu: Guvernul nu a justificat urgența și nici oportunitatea și avea nevoie de avizul CSM
Judecătoarea Livia Stanciu a făcut opinie separată și la această decizie, față de colegii săi. Ea a arătat că nu există niciun argument juridic sau legat de jurisprudență, pentru care CCR nu se putea pronunța și pe fondul OUG 13.
Ea arată că „sunt de notorietate criticile aduse abuzului legiferării pe calea ordonanțelor de urgență ale Guvernului și apelul, inclusiv în documente elaborate de organisme internaționale, la identificarea de remedii”. „Curtea a statuat că Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență în următoarele condiții, întrunite în mod cumulativ: existența unei situații extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată, și urgența să fie motivată în cuprinsul ordonanței”, explică judecătoarea.
Un argument al Liviei Stanciu în ce privește lipsa urgenței adoptării OUG 13 este acela că primul punct al actului normativ, cel legat de Codul Penal, intra în vigoare abia peste 10 zile de la adoptare.
Judecătoarea consideră că, chiar dacă Guvernul dorea să pună în acord Codurile penale cu deciziile CCR, acest lucru ar trebui să se facă tot printr-o lege a Parlamentului: „Față de aceste considerente obligatorii, rezultă că punerea în acord a unei legi cu o decizie a Curții Constituționale trebuie să se realizeze tot printr-o lege adoptată de Parlament, iar nu prin ordonanță de urgență. (…) Chiar în ipoteza unei „pasivități” a Parlamentului, Guvernul avea obligația să elaboreze un proiect de lege (iar nu o ordonanță de urgență), lege care să fie adoptată pe calea procedurii de urgență, ori, in extremis, pe calea angajării răspunderii sale în fața Parlamentului”.
Livia Stanciu arată că motivele invocate de Guvern pentru adoptarea OUG 13 „reprezintă aspecte de oportunitate”, care nu pot justifica urgența sau situația extraordinară.
„Întrucât, în cauză, Guvernul a procedat la exercitarea unei competențe proprii, date de art. 115 din Constituție – Delegarea legislativă, cu încălcarea limitelor constituționale ale acestei competențe, în sensul că a adoptat o ordonanță de urgență, în absența vreunei situații extraordinare și a urgenței, rezultă că a încălcat competența de legiferare a Parlamentului. Astfel fiind, se constată existența unui conflict juridic de natură constituțională între autoritatea executivă – Guvernul României, pe de o parte, și autoritatea legiuitoare – Parlamentul României, pe de altă parte, determinat de depășirea de către Guvern a limitelor delegării legislative”, este concluzia Liviei Stanciu legată de sesizarea președintelui Klaus Iohannis.
În ce privește conflictul constituțional dintre Guvern și CSM, judecătoarea Livia Stanciu consideră că acesta a existat, pentru că Guvernul nu a respectat „normele de loialitate constituțională” în solicitarea avizului CSM asupra OUG 13. Motivarea finală a CCR a arătat că acest aviz nu avea caracter obligatoriu.
„Pentru a atinge finalitatea constituțională enunțată, solicitarea avizelor prevăzute de lege nu trebuie să constituie un demers pur formal, ci unul util în cadrul procedurii de adoptare a actelor normative. Altfel spus, exercitarea obligației inițiatorului actului normativ, de a solicita avizul autorităților interesate în aplicarea acestuia, trebuie să respecte cadrul constituțional de realizare, în condiții de cooperare loială, a competenței respectivelor autorități. Autorităților în cauză nu trebuie doar să li se ceară „părerea”, ci să li se și acorde, în mod rezonabil, posibilitatea de a și-o exprima, scopul fiind acela al redactării unui act normativ care să întrunească, deopotrivă, cerințele de oportunitate/legalitate/constituționalitate”, arată Livia Stanciu.
Judecătoarea arată că CSM trebuia să aibă un cuvânt de spus, pentru că era „autoritate interesată” de aplicarea OUG 13.
Concluzia judecătoarei în ce privește sesizarea CSM: „Printr-o asemenea conduită, contrară normelor de loialitate constituțională, s-a creat un conflict juridic de natură constituțională între inițiatorul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 13/2017 și autoritatea chemată să avizeze proiectul ordonanței de urgență”.